Participação, política e cidade

Numa primeira abordagem, participação é uma noção essencialmente política. Refere-se ao direito, consagrado pela Constituição (artigo 267), de que qualquer cidadão participe nos processos de decisão, aos vários níveis da Administração Pública. A participação é neste sentido uma forma de exercício activo de cidadania em democracia. Mais geralmente, a participação cidadã refere-se à contínua construção do bem comum por todos, sem o qual a democracia se esvazia de conteúdo. Recordo também que se pode definir cidadão como aquele que tem o direito e capacidade de agir, interagir e intervir, independentemente da sua situação económica ou poder político.

Este direito encontra a sua expressão tradicional no mecanismo do voto. Face à actual crise da democracia representativa – crise de legitimidade democrática que se traduz em processos de desafeição cidadã – há várias vozes que defendem outras formas mais directas de participação cidadã. Ouve-se dizer que estamos num momento de transição para novos modelos de democracia onde o cidadão deve assumir um papel mais activa nos processos de decisão, com voz e voto na gestão da coisa pública. Estas vozes vêm tanto de fóruns de reivindicação como desde as próprias órgãos de gestão política.

Uma área onde as promessas da participação reluzem especialmente é a da cidade e das áreas metropolitanas em geral. A cidade aparece como cenário natural para a participação cidadã: basta recordar que as duas palavras, cidades e cidadão, têm um raiz comum, que reconduz ao próprio nascimento da democracia na antiga Grécia. Há uma relação histórica entre a democracia e os espaços públicos urbanos: a ágora grega, os cafés e tertúlias do século XIX onde surgiu a esfera pública, as manifestações que tomam as praças públicas… Historicamente, o espaço público tem sido o cenário onde o exercício político dos cidadãos tem adquirido a sua dimensão pública.

Hoje, a cidade também é onde se nota mais os efeitos da crise da democracia representativa. As lógicas de fragmentação territorial e social que caracterizam as áreas metropolitanas contemporâneas tornam ineficazes as formas de mediação mais tradicionais, baseadas numa noção estável e unitária de comunidade. Formas mais directas de participação prometem encontrar soluções mais próximas às necessidades e desejos de quem usa ou habita a cidade. Nesta perspectiva, é uma estratégia para aumentar a eficácia de intervenções públicas, partindo da ideia de que a cidade funcione melhor se os cidadãos estão activamente envolvidos na sua criação e gestão, em vez de serem tratados como consumidores passivos.

Ao mesmo tempo, visto contra o pano de fundo de um certo sentido de fracasso do projecto de cidade do século XX, produtor de um território fragmentado, desigual e insustentável, a participação também se apresenta como oportunidade para renovar as práticas de planeamento e produção da cidade.

Por fim, a participação é vista como importante ferramenta para promover a coesão social ou sentido de comunidade, através de estratégias de empoderamento que permitam o pleno exercício da cidadania.

Como se participa?

A participação aparece assim como algo capaz de articular e equilibrar as aspirações da população citadina, a gestão urbana e o governo político da cidade. Por isso o mecanismo da participação foi incorporada nos agendas políticas das administrações municipais e nos departamentos técnicos encarregados do desenvolvimento urbano, através da criação de diversos instrumentos de gestão do território que permitem vincular a opinião dos cidadãos a projectos e políticas.

Hoje são raros os projectos de cidade que não afirmam de uma ou outra forma entre os seus objectivos a participação e envolvimento cidadãos, por retórico que por vezes possa ser. Refiro um exemplo conhecido, o orçamento participativo. Uma das primeiras experiências foi em Porto Alegre, em 1989, que implicou entre outras a criação de assembleias cidadãs e um largo processo educativo. Hoje, há muitas cidades que adoptaram um processo do género, entre os quais Lisboa; a ideia, contudo, acaba muitas vezes por ser reduzida a uma mera votação sobre opções predefinidas.

Isto para dizer que a participação cidadã não acontece no vazio: há um enquadramento político-jurídico-legal que estabelece os cenários onde esta se pode formalizar. É por isso importante referir que há toda uma produção normativa e reivindicativa que promove diferentes cenários de participação

Não vou aprofundar esta produção, só referir que em Portugal há que contar com a larga produção normativa vinda das instâncias europeias defendendo a participação cidadã em geral e particularmente na planificação e gestão urbanas, bem como a Carta Ibero-americana de Participação Cidadã na Gestão Pública (em pdf, espanhol), aprovada em 2009 pelos governos de 16 países ibero-americanos em Lisboa e Estoril.

Depois há uma série de Cartas orientadoras, iniciativas quer de fóruns de deliberação de cidades e governos locais (autoridades locais), quer de organizações sociais (ONGs, Fóruns Sociais). Estas cartas servem na prática como importantes instrumentos orientadores para a implementação de mais participação no governo urbano. Em geral, a promoção da democracia é transversal nestas cartas.

Por fim, há uma série de documentos mais especializados, produzidos por órgãos profissionais. O exemplo mais sonante é a Nova Carta de Atenas, de 2003, do Conselho Europeu de Urbanistas, revista em 2013 como a Carta Europeia de Urbanismo. Nestas cartas a participação é defendida como chave para promover a coesão e sustentabilidade urbanas

Em Portugal, o documento legislativo mais relevante é a Lei de Bases da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo, adoptada em Maio de 2014 (ver aqui). A participação cidadã e o reforço do acesso “à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos programas e planos territoriais” é um dos princípios gerais que estipula. Isto traduz-se no no direito de “participação efetiva nos procedimentos com incidência na ocupação, uso e transformação dos solos através da apresentação de propostas, sugestões e reclamações.” Não tenho encontrado comentários sobre a real eficácia da lei de 2014 no que concerne à participação cidadã.

Há mais informação sobre a anterior lei de 1998. Esta consagrava a participação cidadã em termos um pouco mais limitados. Afirmava o princípio geral da participação, com o objectivo de reforçar “a consciência cívica dos cidadãos através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial”. Determinava ainda que a “elaboração e aprovação dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares são objecto de mecanismos reforçados de participação dos cidadãos, nomeadamente através de formas de concertação de interesses.” Na prática traduzia-se na figura de “consulta pública”, legislada por decretos de 1999 e 2007. Se bem que a participação antes e ao longo de um processo era previsto, só a discussão posterior era obrigatória por lei. Acontece que a exposição pública, é, na prática, um trâmite vazio sem incidência real nos projectos, uma discussão da solução final sem possibilidade de reflectir ao longo do processo sobre questões de fundo. É, portanto, um modelo de participação satisfatória.

Usos e abusos da participação

Tudo isto é importante para entender criticamente a actual moda da participação. Moda que vem, sem demasiadas surpresas, acompanhada de abusos do termo. As imposições legais e exigências públicas de mais participação cidadã levam muitas vezes a falsos processos participativos, cujo próprio desenho tende a neutralizar o seu impacto. Por isso alguns consideram que há certa prostituição conceptual do termo, em tempos de regressão democrática. Muitas vezes a participação é confundida com informação pública ou validação ou legitimação de ideias, e não da sua construção colectiva. A noção da cidadania nestes casos reduz-se a um objecto de gestão tecnocrática, ao de espectador ou no melhor dos casos usuário ou consumidor. Nos casos mais cínicos, a participação serve simplesmente para mascarar ou desviar a atenção de problemáticas mais urgentes.

Isto, por outro lado, não é nada de novo. A partir de finais dos anos 60 do século passado aparece nos Estados Unidos uma larga literatura à volta do advocacy planning, inspirada por uma corrente de investigação que buscava formas de empoderar minorias a fim de fortalecer os seus direitos e evitar a sua exclusão social. O advocacy planning propunha uma forma de planeamento urbano que desse voz às minorias sociais junto de instituições políticas e sociais, tipicamente através de mecanismos de representação e participação. No âmbito desta corrente houve uma larga teorização sobre a participação em projectos urbanos, que se cruzava com ideias de urbanismo comunitário que desde os anos 60 estavam no ar. Este tipo de cruzamento continua vigente hoje, aplicando noções como collaborative problem solving ou participatory action research a processos de produção urbana. Em comum têm a tentativa de empoderar cidadãos para que possam efectuar mudanças sociais através do domínio de conhecimento produzido pela participação.

Um dos aspectos mais curiosos da advocacy planning é a sua insistência nos critérios de validação da participação cidadã. Talvez para compensar a atitude algo paternalista que estava implícita na ideia do planeador ou urbanista como advogado desinteressado de populações desfavorecidas, houve um grande esforço em determinar os critérios a que a participação deveria obedecer para de facto ser participação, em diferenciar diferentes graus de participação e as situações em que seriam oportunos, e em avaliar de forma rigorosa participações havidas.

O mais famoso desses modelos é provavelmente a “Escada de participação cidadã”, proposta em 1969 por Sherry Arnstein (“A ladder of citizen participation,” publicado na Journal of the American Planning Association). Para Arnstein a participação implicava uma transferência de poder para os cidadãos, com uma implícita valorização de quanto mais, melhor. Os seus graus de participação vão da manipulação e “terapia” (algo como conversas sobre problemas sem possibilidade de transformação) – o nível da não-participação – ao controlo cidadão, nível máximo do poder cidadão. A escada é transcrita na figura mais abaixo.

Esta literatura sobre modelos de participação é largamente discutida num artigo de dois investigadores espanhóis, publicado em 2014, com o título “Caracterizando la participación ciudadana en el marco del Gobierno Abierto.” No final, propõem uma nova escada de participação, menos valorativa e mais adequada à realidade, para fins analíticos. Vêm-no como instrumento para aferir o grau de participação num dado processo, ou melhor, em dada fase de um processo, já que em geral diferentes passos têm diferentes graus de participação. Defendem que são as circunstâncias concretas das experiências participativas que determinam que intensidade colaborativa é mais adequada, tendo em conta a unidade espacial em que se trabalha. A participação coloca-se de forma diferente numa rua ou num bairro que na cidade inteira.

Pedro Prieto-Martín e Álvaro Ramírez-Alujas, Escada de participação

Enquanto ao nível de Participação colaborativa, trata-se de várias formas em que a cidadania tem uma incidência directa na toma de decisões, através de diversas formas de colaboração ou delegação de poder. No topo estaria alguma forma de assembleia cidadã onde as decisões são tomadas, seguida de uma delegação directa e de formas menos institucionalizadas de colaboração mas que, graças à disponibilidade da administração, resultam num diálogo real e honesta.

A Participação consultiva ainda é participação mas essencialmente inócua, na medida em que não poẽm em causa o processo de toma de decisões, isto quer dizer, que o poder não estão do lado dos cidadãos. Existem canais para que a voz da cidadania chega a quem toma as decisões, mas esta voz não é obrigatoriamente levada em conta na hora da decisão. Em geral, implica que uma administração convoca a cidadania para comunicar e eventualmente melhorar as decisões, mas alterá-las fundamentalmente. Incluem-se aqui os mecanismos tradicionais de participação. Exemplos dos três níveis seriam o diálogo com a sociedade civil organizada, o referendo ou votação e a exposição ou consulta pública.

A Não-participação contempla as diversas formas de falsa participação, que procuram manipular ou apaziguar os participantes sem que o seu contributo seja realmente tomado em conta.

O Conflito, por fim, indica aquelas situações em que a Administração não abre canais para a participação cidadã, que então pode tentar deixar-se ouvir dentro ou fora do marco legal estabelecido. Exemplos são, respectivamente, manifestações, resistência cívica ou greves, e revolta, sabotagem, até ao conflito armado.

Conclusão

A participação, tal como foi discutida aqui, aparece como uma forma de incidência cidadã sobre o processo político de toma de decisões. O denominador comum sobre todo o relatado é o enquadramento institucional destes espaços ou momentos de participação. Entende-se que são sempre as instituições públicas que promovem e viabilizam, ou pelo menos legitimam, uma participação cidadã, que por norma se dirige aos directamente interessados no tema em questão (habitantes de uma cidade, de um bairro, …). A participação é entendida como mecanismo que permite a mediação entre instituições e cidadania, dentro de espaços e momentos delimitados com mais ou menos rigor.

Fontes

O que aqui vai dito baseia-se em diversas fontes, que aqui aponto para quem tenha interesse em aprofundar o tema.

Em primeiro lugar, a tese de doutoramento de Samuel Padilla, com o título “Producción de Espacio Público [X] Participación Ciudadana. El proyecto de espacio público resultado de procesos de participación ciudadana.” Foi defendida em 2015 e está disponível aqui: http://www.tdx.cat/handle/10803/309288. Samuel Padilla é um arquitecto colombiano que, como parte da investigação que desenvolveu no CR-Polis da Universidade de Barcelona, acompanhou o processo do Monumento à Multiculturalidade.

Sobre o enquadramento legal e a realidade da participação em espaço público em Portugal, antes da lei de 2014, é muito esclarecedor o 18º volume da revista On the W@aterfront, de Julho de 2011, dedicado ao planeamento urbano em Portugal, que inclui um largo artículo de Ana Júlio Pinto com o título “A participação cidadã no processo de planeamento municipal em Portugal.” http://www.ub.edu/escult/Water/w-18/publication/onthewaterfront_18.pdf

Dos mesmos lados vêm três artigos úteis, dois dos quais em inglês. Entre os autores do primeiro, está o mesmo Samuel Padilla. Entre os do segundo aparece Ana Luísa Brandão, que aqui já foi referida.

Enquanto aos critérios de avaliação e formas de participação, o artigo já citado de Prieto-Martín e Ramírez-Alujas é muito interessante.

Com uma perspectiva totalmente diferente, desde uma visão crítica da participação em arte pública dentro de lógicas de regeneração urbana:

Finalmente, alguns destes temas já abordei em trabalho desenvolvido com Filipa Ramalhete, São Gato e Sérgio Vicente a partir do processo do Monumento à Multiculturalidade.

Texto originalmente publicado no blog dos voluntários do PI